Slučaj Sejdić-Finci: činjenice i presuda

Pitanje Sejdić-Finci počelo je 2006. kad je Jakob Finci, Jevrej a pravnik po profesiji, pokušao da se kandiduje za predsjedništvo i parlament BiH. Centralna izborna komisija obavijestila ga je da kao Jevrej ne može biti biran na te pozicije. Dervo Sejdić, porijeklom Rom, naišao je na istu prepreku i obojica su odlučili da tu situaciju iznesu pred sud. Borili su se za pravo da budu birani kao kandidati za Predsjedništvo BiH i Dom naroda parlamentarne skupštine. Međutim, Dejtonski ustav zadržava ovo pravo za pojedince iz jednog od tri ‘konstitutivna naroda’: opredjeljene kao Bošnjaci, Hrvati ili Srbi. Ova preambula pravi razliku između njih i ‘ostalih’ (Jevreji, Romi, druge manjine, kao i građani koji se ne izjašnjavaju ni o kakvoj pripadnosti). ‘Ostali’ mogu učestvovati u podjeli vlasti na entitetskom nivou, ali ne i na državnom. Ne uzimaju ih u obzir pošto su glavne političke institucije namijenjene da izbalansiraju odnos snaga između direktnih učesnika u ratu 1992-95.

U teoriji, građani BiH su slobodni da se izjasne kao Srbi, Bošnjaci ili Hrvati ako se kandiduju za javni ured. Ali za Sejdića, ako bi bio primoran da se definiše kao član druge etničke grupe kako bi postao kandidat, bi to značilo kršenje njegovih ljudskih prava. Javne ličnosti sa iskustvom i profesionalnim kvalifikacijama tako mogu tako biti spriječene da izražavaju svoja građanska prava na osnovu njihovog etničkog porijekla. U decembru 2009. Veliko vijeće Evropskog suda za ljudska prava (ECtHR) donijelo je istorijsku odluku, ističući da neke odredbe ustava BiH krše Evropsku konvenciju o ljudskim pravima (ECHR). Utvrdilo je da sprječavanje jednog Roma ili Jevreja da se kandiduju za izbor u visoki javni ured jednako diskriminaciji i kršenju izbornih prava. Što se tiče uskraćivanja podnositelju molbe da se kandiduje za izbor u predsjedništvo, Sud je donio odluku glasovima 16 prema 1 da je prekršen Član 1 Protokola No 12 (opšta zabrana diskriminacije). Sa 14 prema 3 glasa izglasano je da postoji kršenje Člana 14 ECHR (zabrana diskriminacije) zajedno sa Članom 3 Protokola No 1 (pravo na slobodne izbore), što se odnosi na kandidaturu za izbor u parlament. Djelimično neslaganje u mišljenju pokazalo je da posebno važan aspekt ovog slučaja - istorijska pozadina ustava - nije uzet u obzir. Ova odluka ECtHR-a je otad zauzela značajno mjesto u bosanskoj političkoj debati.

Zašto je odluka definisana kao ‘istorijska’?

Važnost ove odluke ide izvan BiH. Iz raznih razloga, istražitelji je definišu kao ‘presedan’. To je prvi slučaj ECtHR koji se odnosi na Protokol 12, ECHR: odredba o antidiskriminaciji, efektivna od aprila 2005, koja jamči jednak tretman u svim legalnim pravima. Proširuje polje prava na jednakost kao što se vidi u Članu 14 ECHR (samo se koristi u kombinaciji sa drugim pravima koja štiti ECHR). Drugo, bio je to prvi slučaj ECtHR koji je našao odredbu državnog ustava diskriminatorskom i zatražio njen amandman. Takođe procjenjuje međunarodni sporazum, Dejtonski mirovni sporazum (DPA).

The Sejdić-Finci case: the facts and the ruling

The Sejdić-Finci issue started in 2006 when Jakob Finci, a Jewish lawyer, tried to run for BiH’s presidency and parliament. The Central Election Commission informed him that, being Jewish, he was not eligible to stand for office. Dervo Sejdić, of Roma origin, met the same obstacles and both decided to challenge the situation in court. They fought for the right to be eligible as candidates for BiH’s Presidency and the House of Peoples of the Parliamentary Assembly. BiH’s Dayton Constitution, however, reserves this right for individuals from one of the three ‘constituent peoples’: self-declared Bosniacs, Croats or Serbs. Its preamble makes a distinction between them and ‘Others’ (Jews, Roma, other minorities, as well as citizens who have not declared any affiliation). ‘Others’ can participate in power-sharing at entity level, but not at state level. They were not taken into account since the main political institutions were designed to balance power between the direct parties to the 1992-95 war.

In theory, BiH citizens are free to pronounce themselves as either Serbs, Bosniacs or Croats if they run for a public office. But for Sejdić, to be forced to define himself as a member of another ethnic group to become a candidate meant a violation of his human rights. Public figures with experience and professional qualifications could thus be prevented from accessing their rights as citizens on the grounds of their ethnic origins. In December 2009, the Grand Chamber of the European Court of Human Rights (ECtHR) issued its historic ruling, holding that certain provisions of BiH’s constitution were in violation of the European Convention on Human Rights (ECHR). It found that prohibiting a Roma or a Jew from standing for election for high public office amounts to discrimination and a breach of electoral rights. As regards the applicants’ ineligibility to stand for election to the presidency, the Court ruled 16 to 1 that Article 1 of Protocol No 12 (general prohibition of discrimination) had been violated. It held by 14 to 3 votes that there had been a violation of ECHR’s Article 14 (prohibition of discrimination) in conjunction with Article 3 of Protocol No 1 (right to free elections), as regards standing for election to parliament. A partly dissenting opinion, however, pointed out that a particularly important aspect of this case, the historical background to the constitution, was not taken into account. This ECtHR’s decision has since become pivotal in the Bosnian political debate.

Why was the ruling defined as ‘historic’?

The relevance of this ruling goes beyond BiH. For various reasons, researchers define it as ‘precedent-setting’. It is the first ECtHR case concerning Protocol 12, ECHR: the anti-discrimination provision, effective since April 2005, guaranteeing equal treatment on all legal rights. It broadens the scope of the right to equality as found in Article 14 ECHR (only used in conjunction with other rights protected by the ECHR). Secondly, it was the first ECtHR case to find a provision of a state’s constitution discriminatory and require its amendment. It also evaluates an international treaty, the Dayton Peace Agreement (DPA).

Implementiranje presude: šta to znači za Bosnu i Hercegovinu

Poštivanje međunarodnih obaveza

Godine 2002. BiH je postala članica Vijeća Evrope (CoE), i tako se obavezala da će poštovati presude ECtHR. Ratifikovala je ECHR i njegove Protokole, složivši se da će poštovati relevantne zahtjeve. Posebno se složila da ‘revidira u roku od jedne godine, uz pomoć Evropske komisije za demokratiju kroz zakon (Venecijanska komisija), izbornu legislaciju u svjetlu standarda Vijeća Evrope, i da je revidira tamo gdje je potrebno’. U Sporazumu za stabilizaciju i pridruživanje (SAA) sa EU, godine 2008, BiH se obavezala da će ispraviti izborni zakon o Predsjedništvu i Domu naroda da bi u potpunosti uskladila sa ECHR i Vijećem Evrope obaveze poslije pridruživanja, u roku od dvije godine. Član II (2) Ustava BiH kaže da će se ‘prava i slobode postavljeni u Evropskoj konvenciji ... i njeni Protokoli direktno primijeniti u Bosni i Hercegovini. Ovo će imati prioritet nad svim drugim zakonima.’ Ova klauzula je važna, s obzirom na prvenstvo i direktnu primjenu ECHR-a i njegovih protokola.

Ustavna reforma

Ustavna reforma je bitna za pristupanje u EU i usklađivanje sa ECHR. Ovo je dalje osnažila Venecijanska komisija u svojim mnogim mišljenjima o pitanjima BiH. U mišljenju iz 2005. zaključeno je da je ‘izgleda sazrelo vrijeme’ za ono što se definiše kao ‘neophodna’ ustavna reforma. Odluka Sejdić-Finci dala je ‘novi osjećaj hitnosti’ za uklanjanje diskriminatorskih odredbi, ugrađenih u Ustav (aneks DPA, urađen pod okriljem međunarodne zajednice) i u izbornom zakonu 2001. ‘Konsocijativni’ model BiH uključuje tripartitnu državnu strukturu, koncept konstitutivnih naroda, i podjelu vlasti među njima. Stvarni izazov je kako kombinovati koncept tri konstitutivna naroda i princip jednakosti. Osim pitanja ‘ostali’, Ustav bi takođe trebao dopustiti predstavnicima tri glavne etničke skupine da mogu prihvatiti javne urede na svim nivoima vlasti, uključujući državno predsjedništvo i parlament (npr. Srbi izabrani u Federaciji BiH, kao i Bošnjaci i Hrvati – u Republici Srbiji).

Nastojanja Bosne da nađe rješenje

Generalno, lideri BiH se slažu da formalna diskriminacija mora biti eliminisana, ali se nalaženje rješenja pokazalo teškim. Dosad su propale tri velike inicijative za izmjenu ustava. Takozvani ‘Aprilski paket’ 2006, prva ozbiljna rasprava o ustavnoj reformi nakon Dejtona, propao je jer su nedostajala dva glasa da bi se postigla dvotrećinska većina. ‘Prudski proces’ iz 2008. i ‘Butmirski proces’ iz 2009. su dva druga velika pokušaja za ustavnu reformu: prvi je završio prije nego što je i počela debata o prijedlozima za konkretnu reformu, a drugi nije uspio da obezbijedi saglasnost ključnih domaćih političkih sudionika. Prije opštih izbora 2010. uspostavljeni su parlamentarna radna grupa i Akcioni plan za primjenu odredbe ECtHR-a, ali opet bez rezultata.

Implementing the ruling: what it means for Bosnia and Herzegovina

Respecting international commitments

In 2002, BiH became a member of the Council of Europe (CoE), thus committing itself to respect ECtHR judgments. It ratified the ECHR and its Protocols, agreeing to meet the relevant requirements. In particular, it agreed to ‘review within one year, with the assistance of the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), the electoral legislation in the light of Council of Europe standards, and to revise it where necessary’. In the 2008 Stabilisation and Association Agreement (SAA) with the EU, BiH committed to amending its electoral law on the Presidency and House of Peoples to ensure full compliance with the ECHR and the Council of Europe post-accession commitments, within one to two years. Article II(2) of BiH’s Constitution provides that ‘[t]he rights and freedoms set forth in the European Convention ... and its Protocols shall apply directly in Bosnia and Herzegovina. These shall have priority over all other law’. This clause is important, providing for primacy and direct applicability of ECHR and its Protocols.

Constitutional reform

Constitutional reform is vital for accession to the EU and for compliance with the ECHR. This is reinforced further by the Venice Commission in its multiple opinions on BiH matters. In a 2005 opinion it concluded that the ‘time seems ripe’ for what it defines as ‘indispensable’ constitutional reform. The Sejdić-Finci decision gave ‘a new sense of urgency’ to removing discriminatory provisions, rooted in the Constitution (a DPA annex, drafted under international oversight) and in the 2001 electoral law. BiH’s ‘consociational’ model includes a tripartite state structure, the concept of constituent peoples, and power-sharing among them. The real challenge is how to combine the concept of the three constituent peoples and the principle of equality. Apart from the ‘Others’ issue, the Constitution should also allow representatives of the three main ethnic groups to be able to take public office in all counties, including the state presidency and parliament (i.e. Serbs elected in the Federation of BiH, as well as Bosniacs and Croats – in the Republic of Serbia).

Bosnia’s attempts to find a solution

Generally, BiH’s leaders agree that formal discrimination has to be eliminated, but finding a solution has proven difficult. Three major initiatives to amend the constitution have failed so far. The so-called 2006 ‘April package’, the first serious discussion of constitutional reform since Dayton, fell two votes short of reaching the required two thirds majority. The 2008 ‘Prud Process’ and the 2009 ‘Butmir Process’ are two other major attempts for constitutional reform: the first one ended before a debate on concrete reform proposals had actually started and the second failed to secure the accord of key domestic political stakeholders. Ahead of the 2010 general elections, a Parliamentary working group and an Action plan for addressing the ECtHR ruling were set up, again yielding no results.

Pozicija EU: od ključnog uvjeta do odložene implementacije

Zaključci Vijeća 2010. doveli su slučaj Sejdić-Finci u vrh agende EU, te je tako rezolucija postala uvjet za BiH za podnošenje kredibilne aplikacije za članstvo. Otad je ovom pitanju bilo posvećeno puno vremena i brojnih napora, ali uzalud. Godine 2012. pokrenut je dijalog EU-BiH na visokom nivou kako bi se, između ostalog, podržala implementacija presude. Završen je u februaru 2014. kad je komesar Stefan Füle izrazio ‘duboko razočarenje’ zbog izostalog rezultata. EU se nadala da će implementacija zahtjeva za pristupanje EU potaknuti BiH da uskladi svoj ustav sa ECHR. Suprotni stavovi su pokazali da insistiranje EU na odredbi nije opravdano, pošto se odnosi na Protokol 12 (koji su dosad ratifikovale osam država članica EU). Drugi argument bio je da slične legislativne odredbe postoje, na primjer, u Belgiji, Južnom Tirolu (Italija) i Kipru. Slučaj Sejdić-Finci doprinio je zastoju pristupanja BiH u EU. SAA je blokiran zbog neuspjeha da se implementira presuda. U ovom kontekstu i nakon protesta građana 2014. EU je zatražila novi pristup prema BiH, što je Vijeće odobrilo u decembru 2014. Cilj je bio da se postigne predpristupni dogovor sa BiH, a da se prvo ne mijenja ustav. Zauzvrat, u januaru 2015. lideri BiH su potpisali pismeno opredjeljenje za paket reformi, uključujući i usklađenost sa presudom Sejdić-Finci. Ovo je omogućilo popustljivost SAA, koji je stupio na snagu 1.juna 2015. Praktično, ovaj novi pristup ‘ponovo usklađuje’ uvjetovanost EU: ‘stavlja na stranu’ preduvjet Sejdić-Finci. Iako je još na agendi, izgleda da je presuda spala s vrha na ‘rep’, da bi joj se posvetila pažnja ‘u kasnijoj fazi’. Međutim, osim izraza ‘što je prije moguće’, pismena obaveza lidera BiH nema određen rok za donošenje rezultata.

U svojoj rezoluciji 2010. Evropski parlament (EP) je pozvao vlasti BiH ‘da isprave ... relevantne ustavne odredbe kao i odgovarajuće odredbe u izbornom zakonu BiH ... da bi se uskladile sa presudom ECHR u slučaju Sejdić-Finci’. U svojoj rezoluciji 2013. u izvještaju o napretku u BiH, EP žali zbog otkazivanja trećeg sastanka Dijaloga na visokom nivou zbog nedostatka napretka u istom slučaju. EP je ponovo, u rezolucijama iz 2014. i 2015, pozvao Komisiju da pojača napore kako bi se olakšao sporazum o implementaciji presude Sejdić-Finci.

The EU’s position: from a key condition to delayed implementation

The Council’s 2010 conclusions put Sejdić-Finci case at the top of the EU’s agenda, making its resolution a condition for BiH to submit a credible membership application. Since then, considerable time and multiple efforts have been dedicated to this issue, to no avail. In 2012, a high-level EU-BiH dialogue was launched to support the ruling’s implementation, among other things. It ended in February 2014, when Commissioner Stefan Füle expressed ‘deep disappointment’ with the lack of results. The EU hoped that making imple-mentation an EU accession requirement would encourage BiH to align its constitution with the ECHR. Opposing views held that EU’s insistence on the ruling was not justified, as it concerns Protocol 12 (ratified so far by only eight EU Member States). Another argument in that respect was that similar legislative provisions exist in Belgium, South Tyrol (Italy) and Cyprus, for example. The Sejdić-Finci case contributed to the stalemate in BiH’s EU accession prospects. Its SAA was blocked due to failure to implement the ruling. In this context and following the 2014 citizens’ protests, the EU sought a renewed approach towards BiH, which the Council approved in December 2014. Its aim is to reach a pre-accession deal with BiH, without it having to change its constitution first. In return, in January 2015 the BiH leaders signed a written commitment to a package of reforms, including compliance with the Sejdić-Finci ruling. This made possible the unfreezing of the SAA, in force since 1 June 2015. In practical terms, this new approach ‘resequences’ EU conditionality: it ‘sidelines’ the Sejdić-Finci precondition. Although still on the agenda, the ruling appears to have gone from the top to ‘the back seat’, to be paid special attention ‘at a later stage’. Apart from the wording ‘as soon as possible’, however, the written commitment of BiH’s leaders has no specific deadlines for delivering results.

In its 2010 resolution the EP called upon BiH’s authorities ‘to amend … the relevant constitutional provisions and respective provisions in the BiH Electoral Law … to comply with the ECHR ruling in the Sejdić-Finci case’. In its 2013 resolution on BiH’s progress report, the EP regrets the cancellation of the third meeting of the High-Level Dialogue due to lack of progress on the same case. Subsequently, in its 2014 and 2015 resolutions, the EP again called on the Commission to strengthen efforts to facilitate an agreement on implementation of the Sejdić-Finci ruling.