SAŽETAK

Prisutnost korupcije u sektoru sigurnosti veoma je ozbiljan problem za društvo, jer se institucije sektora sigurnosti pojavljuju i kao objekti i kao subjekti u tom odnosu. Kao značajan potrošač budžetskih sredstava, institucije sigurnosti predstavljaju izazovno područje za koruptivno ponašanje, dok su na drugoj strani ove institucije glavni organi državnog aparata u borbi protiv korupcije. U kojoj mjeri su ove institucije sposobne da se odupru izazovima korupcije i efikasno rade na otkrivanju, istraživanju i procesuiranju slučajeva korupcije, ako su i same zahvaćene i podložne korupciji?

Ova procjena pokušava doći do vjerodostojnog odgovora na ovo pitanje, putem analize kredibilnih izvora i prikupljenih kvalitativnih i kvantitativnih podataka. Kvaliatativna analiza pokazuje da pojava korupcije u sektoru sigurnosti nije uzrokovana nagomilanim problema u društvu, već je zapravo posljedica nedovoljno uređenih odnosa, ali i odraza cjelokupnog stanja države u tranziciji. U cilju procjene obima korupcije u sektoru sigurnosti, ostvarili smo uvid u norme i praksu vezanu za pojavu korupcije unutar sektora sigurnosti. Kvantitativni podaci do kojih smo došli putem istraživanja na reprezentativnom uzorku, ukazuju da se od pet oblasti u okviru sigurnosnog sektora, po mišljenju ispitanika najviše korupcije dešava u oblasti policije i to čak 42,8% od ukupnih koruptivnih djela za koja znaju ispitanici. Zatim, 14% građana smatra da se korupcija najviše dešava u sektoru pravosuđa, carini/graničnoj službi 10,9%, sektoru odbrane 4,5%, te skoro zanemarljivih 0,5% u obavještajnom sektoru.

Pored rezultata kvalitativnih i kvantitativnih podataka procjena identifikuje rizike za koruptivno ponašanje u sektoru sigurnosti, te preporuke za unapređenje borbe protiv korupcije unutar ovog sektora za koje smo procijenili da postoje realne pretpostavke da se mogu implementirati u postojećem društveno političkom ambijentu i ne tako dugom vremenskom periodu.

EXECUTIVE SUMMARY

The presence of corruption in the security sector is a very serious problem for the society as a whole, since the institutions in the security sector are both objects and subjects in that relationship. As an important consumer of the budget, the security institutions are vulnerable to corrupt behaviour, while on the other hand, they are the main institutions of the government apparatus in the fight against corruption. To what extent are these institutions able to resist the temptation of corruption and to work effectively towards detecting, investigating and prosecuting corruption offences if they themselves are involved in and susceptible to corruption?

This study attempts to find a credible answer to this question through an analysis of credible sources and collected qualitative and quantitative data. A qualitative analysis shows that the occurrence of corruption in the security sector is not caused by accumulated problems in the society. Rather, it is the consequence of insufficiently regulated relations and a reflection of the overall situation in the country in transition. In order to assess the proportions of corruption in the security sector, we analysed the norms and practices related to corruption in the security sector. Quantitative data which we obtained through a survey conducted on a representative sample indicate that out of the five areas in the security sector, in the opinion of respondents, corruption occurs most frequently in the police – respondents link as many as 42.8% of a total number of corruption offences known to them to the police. 14% of citizens believe that corruption is most prevalent in the justice sector; 10.9% believe it is most prevalent in the customs/border service; 4.9% believe it occurs most often in the defence sector; and almost a negligible 0.5% believe it is most prevalent in the intelligence sector.

In addition to the findings of the analysis of qualitative and quantitative data, the assessment has identified risks of corruptive behaviour in the security sector and gives recommendations for improving the fight against corruption in this sector. We are confident that there are good assumptions for their implementation under the present social and political circumstances, which will not require a long period of time.

UVOD

Opredjeljenost društva za borbu protiv korupcije osnovna je pretpostavka protiv urušavanja političkog, pravnog i ekonomskog sistema države. Bosna i Hercegovina nastoji da uspostavi sistematski pristup u suzbijanju korupcije, međutim, postoje mnoga područja koja u praksi treba unaprijediti i poboljšati.

Neki pokazatelji, poput Indeksa percepcije korupcije koji je sačinio Transparency International za 2013. godinu, pokazuju da je BiH na visokom mjestu tj. 72. mjestu na skali od 176 država.1 Pogoršanje u odnosu na prethodnu poziciju primjetno je u 2014. godini, pri čemu se BiH našla na 80. mjestu na listi od 175 država. Od država u regiji, jedino su Albanija i Kosovo niže rangirane. Ovi podaci upućuju na zaključak da nije ostvaren dovoljan napredak u ovoj oblasti i da BiH i dalje predstavlja veoma plodno tlo za koruptivne djelativnosti. Prema „Svjetskom pokazatelju upravljanja“ Svjetske banke, ukupni pokazatelj za Bosnu i Hercegovinu za kontrolu korupcije je na 52,2 percentilu,2 sa blagim poboljšanjem u protekloj dekadi.

U većini država u razvoju, evidentna je potreba za formiranjem kvalitetnijih okvira za borbu protiv korupcije. Izvještaji Evropske komisije o napretku BiH ka EU za 2013. i 2014. godinu, pokazuju da je BiH postigla mali napredak u provedbi reformi za suzbijanje korupcije, te da su mreže političkog patronata široko rasprostranjene i utiču na sve nivoe vlasti. U oba izvještaja navodi se da je i dalje nizak nivo djelotvornih istraga, krivičnih postupaka i presuda u predmetima korupcije, te da su slabi kapaciteti za istrage krivičnih djela ekonomske i finansijske prirode, te krivičnih djela povezanih s javnim nabavkama i prevarama. Nadalje, EU i NATO su vrlo odlučni kada je u pitanju borba protiv korupcije u našoj državi, tvrdeći da je izgradnja integriteta osnovni izazov za postojeće reforme odbrambenog i sigurnosnog sektora, kao i za proces euro-atlanskih integracija BiH.

Izvještaj Ministarstva vanjskih poslova SAD-a za Bosnu u Hercegovinu “Investment Climate Statement” objavljen u junu 2015. godine, navodi da “korupcija prevladava u mnogim političkim i ekonomskim institucijama u BiH i povećava troškove i rizike poslovanja. (...) Iako otvoreni za strana ulaganja, investitori se susreću sa ozbiljnim preprekama uključjući kompleksne pravne i regulatorne okvire, netransparentne poslovne procedure, korupciju, nedovoljnu zaštitu imovine i loš pravosudni sistem.“3 Također, u godišnjem izvještaju Ministarstva vanjskih poslova SAD-a o stanju ljudskih prava u svijetu u 2014. godini, u dijelu koji se odnosi na BiH, navodi se: “korupcija u vlasti je i dalje jedan od najvećih problema u Bosni i Hercegovini, što rezultira nastavkom političke i ekonomske stagnacije.4

Kroz prethodnu Strategiju za borbu protiv korupcije (2009-2014.) i Akcioni plan za njenu implementaciju, Bosna i Herzegovina je počela idetifikovati prioritete na polju borbe protiv korupcije. Međutim, ta strategija i njeni prateći dokumenti su bili prilično limitirani u pogledu projekcija i planova za konkretno antikoruptivno djelovanje. Oni nisu identifikovali područja u kojima se korupcija najviše pojavljuje, kao ni slabe tačke u sigurnosnoj strukturi i javnoj upravi u vezi sa problemom korupcije.

Nova Antikoruptivna strategija Bosne i Hercegovine za period 2015-2019. godine,5 temelji se na sistemskom pristupu i najboljim praksama i iskustvima drugih zemalja, što podrazumjeva jačanje institucionalnih kapaciteta i kreiranje odgovarajućeg zakonskog okvira za efikasnije djelovanje na suzbijanju korupcije. Stvaranje općeg okvira za odlučnu i sveobuhvatnu borbu protiv svih oblika korupcije, svakako je neophodna pretpostavka za suzbijanje korupcije u svakom društvu ali ujedno i vodilja za institucije vlasti, koje su i formalno zadužene za njeno otkrivanje, procesuiranje, ali i prevenciju.

Implementacija i dosljedno provođenje Strategije za antikorupciju u značajnoj mjeri zavisiće od djelovanja institucija u sektoru sigurnosti, koje će svojim primjerom morati dokazati da je vlast opredjeljena za odlučnu i sveobuhvatnu borbu protiv korupcije. Na tom planu veoma je značajno da sigurnosni sektor uspostavi efikasne mehanizme saradnje i kvalitetan sistem integriteta u svojim institucijama, koji jedino mogu ponuditi kredibilne rezultate na prevenciji i borbi protiv korupcije.

Usvajanje novog pristupa i sveobuhvatnih mjera unutar institucija sektora sigurnosti može se sagledati i kao dio sveukupnog reformskog procesa koji je neminovno provesti u svjetlu integrisanja Bosne i Hercegovine u euroatlanske strukture. Samo transparentan i odgovoran sektor sigurnosti, sa izgrađenim integritetom koji pokazuje opredjeljenje i konkretne rezultate u praksi, biće jedini pokazatelj iskrenosti nosilaca vlasti vezan za iskorjenjivanje ove pošasti iz našeg društva, te osnov za neophodno jačanje povjerenja građana u institucije vlasti.

Posebno u državama u tranziciji, poput Bosne i Hercegovine, očita je potreba za inkluzivnim, transparentnim i ambicioznim reformama u sigurnosnom sektoru, kako bi se osiguralo poštivanje najviših demokratskih principa i praksi, te povećala osposobljenost ovih institucija za odgovor na izazove korupcije.

U ovoj studiji prikazani su institucionalni kapaciteti i zakonski okvir sektora sigurnosti Bosne i Hercegovine kada je u pitanju borba protiv korupcije, zatim stanje u praksi, te su predstavljena osnovna područja koja čine najveći rizik za pojavu korupcije u sektoru sigurnosti, kao i rezultati istraživanja javnog mnijenja. Posebno poglavlje posvećeno je specifičnostima javnih nabavki, jer ovaj sektor pored javnih nabavki vrši i povjerljive nabavke koje pružaju mogućnost većeg rizika za pojavu korupcije usljed donošenja takvih odluka u malom krugu osoba i poprilično skrivenim od očiju javnosti.

INTRODUCTION

The state’s commitment to fighting corruption is the basic assumption if the political, legal and economic systems of the state are to be protected against imploding. Bosnia and Herzegovina is trying to establish a systemic approach to combating corruption, however, there are many areas which should be improved and advanced. Some indicators, like Transparency International’s Corruption Perceptions Index for 2013, show that BiH is ranked high among 176 states scored by the Index – 72nd.1

BiH’s position on the international corruption perceptions index deteriorated in 2014, when the country was ranked number 80 out of 175 countries on the annual corruption index. Among the countries of the region, only Albania and Kosovo are ranked lower. This information leads to a conclusion that there is a lack of progress in this field and that BiH still represents a very fertile ground for corrupt activities. According to the Worldwide Governance Indicators of the World Bank, the aggregate indicator used to construct control of corruption for Bosnia and Herzegovina is at 52.2 percentile,2 with a slight improvement in the last decade.

Most developing countries show an evident need for creating a better framework for combating corruption. The European Commission’s progress reports for 2013 and 2014, which assess BiH’s progress in moving forward to the EU, show that BiH has achieved a small progress in implementing reforms to suppress corruption and that the networks of political patronage are widespread and affect all levels of government. Both reports state that the level of effective investigations, criminal procedures and convictions in corruption cases remains low, and that the capacities needed for investigating economic and financial crimes and the crimes related to public procurement and fraud are weak. Furthermore, the EU and NATO are quite resolved when it comes to the fight against corruption in our country, claiming that building integrity is the main challenge for the ongoing reforms of the defence and security sectors as well as for the process of Euro-Atlantic integration of BiH.

The U.S. Department of State’s Report for Bosnia and Herzegovina entitled “Investment Climate Statement”, from June 2015, says that “Corruption remains prevalent in many political and economic institutions in Bosnia and Herzegovina and raises the costs and risks of doing business. (…) Although open to foreign investment, investors face a number of serious obstacles, including complex legal and regulatory frameworks, non-transparent business procedures, corruption, insufficient protection of property rights, and a weak judicial system.” 3 Also, the U.S. Department of State’s Country Reports on Human Rights Practices for 2014 say in the report on BiH that “Government corruption remained among the country’s most serious problems, resulting in continued political and economic stagnation.” 4

Through the previous Anti-Corruption Strategy (2009-2014) and the Action Plan to implement the Anti-Corruption Strategy, Bosnia and Herzegovina began to identify priorities in its efforts to fight corruption. However, the Strategy and the relevant documents were rather limited in terms of projections and plans for concrete anti-corruption actions. They failed to identity the areas in which corruption was prevalent or the weak points in the security structure and public administration vulnerable to corruption.

A new Anti-Corruption Strategy of Bosnia and Herzegovina for 2015-20195 is based on a systemic approach and best practices and experiences of other countries, which implies strengthening of institutional capacities and creating the appropriate legal framework for a more effective action to combat corruption. The creation of a general framework for a decisive and comprehensive fight against all types of corruption is certainly a necessary condition for suppression of corruption in every society and also guidance for government institutions which are formally responsible for uncovering and prosecuting but also for preventing corruption.

Consistent implementation of the Anti-Corruption Strategy will largely depend on activities of the institutions in the security sector which will have to prove with their own examples that the government is firmly committed to a decisive and comprehensive fight against corruption. In this regard, it is extremely important that the security sector establishes efficient cooperation mechanisms and a quality integrity system in its institutions which are the only ones that can offer credible results in preventing and fighting corruption.

The adoption of a new approach and comprehensive measures within the security sector institutions may be seen also as a part of the overall reform which must be implemented within Bosnia and Herzegovina’s integration into the Euro-Atlantic structures. Only a transparent and accountable security sector, with built integrity which demonstrates commitment and concrete results in practice, will be the only indicator of the candour of office holders to eradicate this plague from our society and will serve as a basis for the necessary strengthening of citizen trust and confidence in government institutions.

Particularly in the countries in transition, like Bosnia and Herzegovina, there is an evident need for inclusive, transparent and ambitious reforms in the security sector, in order to ensure respect for the highest democratic principles and practices and to enhance the ability of those institutions to respond to the challenge of corruption.

This study presents institutional capacities and the legal framework of the security sector of Bosnia and Herzegovina relevant for fighting corruption, the real situation and the basic areas which pose the biggest risk of corruption in the security sector. A special chapter is devoted to the specific characteristics of public procurement because in addition to public procurement, the security sector carries out procurement which involves confidentiality which, as such, creates a higher corruption risk as the selection process is done by a small group of people, rather far away from the public eye.