Srećko Latal & Edward P Joseph:

Bosanska deklaracija će testirati odlučnost Evrope

Pošto je naišla na zapreku na samom početku, nova evropska inicijativa za Bosnu traži novo obavezivanje međunarodne zajednice ili će se rizikovati nastavak i produbljivanje krize u Bosni.

23.01.2015.

Srećko Latal & Edward P Joseph:

Bosnian Declaration Will Test Europe’s Resolve

Having run into a roadblock at its onset, the new European initiative for Bosnia requires new international commitment or the risks of further crisis in Bosnia will continue to grow.

23.01.2015.

S obzirom na pogoršanje regionalnog i globalnog okruženja, od većeg uključenja Rusije do sve veće opasnosti od radikalnog islama, kriza u Bosni ima destabilizirajući potencijal koji je veći i obimniji nego ikad prije.

Njemački ministar vanjskih poslova Frank-Walter Steinmeier i njegov britanski kolega Philllip Hammond doputovali su u Bosnu krajem prošle sedmice i sastali sa tripartitnim predsjedništvom, parlamentom i liderima svih velikih stranaka, da bi dodatno pogurali novi plan Evropske unije za zemlju s problemima.

Prema tom planu, koji su Steinmeier i Hammond inicirali u novembru a lideri EU odobrili u decembru, od bosanskih lidera se očekuje da se založe za kontinuiranu podršku evropskoj integraciji kako bi prešla na sljedeći nivo. Međutim, čak i taj simboličan korak se pokazao problematičnim.

Bosansko tripartitno predsjedništvo je propisno skiciralo neodređenu deklaraciju 31. decembra. Međutim, samo dva dana kasnije odbacio ju je Milorad Dodik, predsjednik Republike Srpske, entiteta sa srpskom većinom. Kako je rekao, izjava krši široku autonomiju koju je ovaj entitet dobio prema Dejtonskom sporazumu 1995.

Dodik je insistirao da nije protiv ulaska u EU sve dok se poštuju prerogative Republike Srpske kao države. Zatražio je da evropska integracija prestane da bude opravdanje za dalje jačanje centralne državne administracije u Bosni.

Dodikov stav predstavlja punu kontradikciju onom što je suština procesa integracije u EU. Od budućih članica se traži da prilagode svoje zakone, sisteme i mehanizme tako da se uklope u one EU, a ne nameće ograničenja i zapreke. Od zemalja kandidatkinja se traži da uspostave bolju unutrašnju saradnju i kontrolu procesa, pa čak da prepuste neke od prerogativa države institucijama EU.

Ti koraci su anatema za Dodika i one Srbe koji izgleda vrednuju svoju nezavisnost od Sarajeva više nego ikakvu privrženost Briselu. Zajednička deklaracija bosanskih lidera o vrijednostima EU trebalo bi da koristi da se ocijeni mogućnost funkcionalne razmjene između te dvije suprotstavljene strane. Ali zvaničnici EU tradicionalno su nespremni da se direktno suprotstave lokalnim liderima i njihovim radikalnim stavovima i izgledaju voljni da razvodne tekst deklaracije.

Nakon posjete dvojice ministara vanjskih poslova Bosni, lokalni političari tiho pregovaraju o drugom nacrtu deklaracije koji će uzeti u obzir Dodikove pritužbe, za koje se evropski diplomati nadaju da će ih prihvatiti političke elite u Bosni. Ovo bi omogućilo EU da krene u sljedeću fazu, koja prema novoj inicijativi EU za Bosnu uključuje aktiviranje Sporazuma o stabilizaciji i saradnji, SAA, i pripremu detaljnijeg plana akcije za reforme.

Neki zvaničnici EU strahuju da će insistiranje na snažnoj, jasnoj izjavi samo obeshrabriti lokalne lidere i nadaju se da će im čak i najslabije saopštenje omogućiti da započnu proces koji će eventualno donijeti potrebne promjene u ustavu.

Ovo je rizičan gambit. Slične naivne nade i velika očekivanja od EU tehničkih procesa osudile su na propast mnoge ranije inicijative međunarodne zajednice u Bosni. Dopuštajući lokalnim liderima da razvodne njihovu početnu evropsku deklaraciju, EU rizikuje jačanje lokalnih lidera koji nastoje da blokiraju reforme i održe koruptivni politički sistem. Slaba deklaracija dozvoliće Dodiku, ili nekom drugom lokalnom lideru, da se pozove na nju u bilo kojoj fazi u budućnosti da bi dokazao da proces pristupanja u EU ne traži duboke promjene nego prihvata bosanski komplikovani ustavni i pravni sistem kakav jeste.

Drugim riječima, deklaracija namijenjena da donese promjenu u Bosni može završiti tako da se iskoristi da se održi status quo.

Postoje dodatni znaci koji otkrivaju neke druge, stare slabosti u novoj inicijativi EU.

Za vrijeme njihove nedavne posjete njemački i britanski ministar vanjskih poslova izdali su odlučno saopštenje, upozoravajući bosanske elite da je nova inicijativa EU ‘posljednja šansa’ za Bosnu i da prozor za povoljnu priliku možda neće biti zauvijek otvoren.

Kako su čuli toliko mnogo takvih saopštenja od zapadnih zvaničnika tokom dvije decenije, bosanski političari su naučili da ih prepoznaju kao slabe pokušaje pritiska, koji se tipično primjenjuju kad međunarodnoj zajednici ponestane ubjedljivijih sredstava uvjeravanja.

Još je problematičnije što ta saopštenja pokazuju da EU još uvijek vidi Bosnu kao zemlju malog rizika, i niskih prioriteta. Umjesto da se angažuju u pripremi opsežne strategije koja će osigurati dugoročnu stabilnost krhke, duboko podijeljene zemlje, zvaničnici EU se ponašaju kao da Bosanci treba da budu zahvalni za onu kratku pažnju koju im poklanja Brisel, usred daleko ozbiljnijih globalnih izazova, kao što su Ukrajina i prijetnja islamske države i drugih radikalnih islamskih pokreta.

Bosna danas može da izgleda dovoljno mirna, ali se zlokobni znaci skupljaju na horizontu, ukazujući da mogu nastati oluje. Dvije decenije poslije rata, lideri tri etno-politička bloka drže se većine svojih ratnih ciljeva dok se šire podjele među tri društva koja dijele istu zemlju. Podižući brane prema progresu, povlađujući nacionalističkim strahovima i zabavljeni svađama, a udruženi da isprazne fondove zemlje iz bezbroj nivoa administracije, političari povećavaju polarizaciju.

Na isti način mediji i akademski krugovi su polarizovani na etno-političkim linijama dok je većina nevladinih organizacija po strani od javnosti, i održava se ne iz posvećenosti javnoj službi nego da prima strane donacije. Tužna istina u Bosni je da, uz nekoliko izuzetaka, bosanski lideri - i javnost – stalno propuštaju da “preuzmu vlasništvo” nad svojom nesretnom situacijom. Nada da će prošlogodišnja socijalna pobuna prerasti u istinsku građansku mobilizaciju uglavnom se ugasila.

Rezultat je podijeljena zemlja, opterećena opsežnom, dvostrukom administracijom koja je nasljeđe mirovnih sporazuma. Dvije decenije poslije, Bosna je lišena funkcionalnih instutucija i odlučnih vlasti potrebnih da se modernizuje ekonomija i pridruži EU, i napokon postigne stabilnost. Danas, bosanski Srbi, Hrvati i Bošnjaci mogu slobodno da se kreću zemljom, ali žive u homogeniziranim zajednicama, skoro potpuno izolovani jedni od drugih.

U isto vrijeme, regionalno i globalno okruženje nameće nove izazove Bosni. Susjedne Hrvatska i Srbija, opterećene slabim vođstvom i sve slabijom ekonomijom, prolaze u postepenu radikalizaciju. Premijer Srbije Aleksandar Vučić ograničava medije. U Hrvatskoj sve više jačaju desničarske, nacionalističke snage. Ruska podrška separatizmu srpskog entiteta u Bosni – zapaljivi prijedlog za Bošnjake – značajno je porasla u svjetlu sukoba Moskve sa Zapadom oko Ukrajine.

U isto vrijeme, sve je veći uticaj radikalnog islama na dijelove muslimanske zajednice. Iako je još relativno malen broj bosanskih muslimana koji su se priključili takozvanoj islamskoj državi, sve više zabrinjavaju znaci da se neki bošnjački političari, osjećajući da ih napušta EU, okreću prema islamskim državama za političke, poslovne i kulturne veze.

Neprovjereni, elementi su spremni za eventualnu “savršenu oluju” koja bi mogla uzdrmati stabilnost u Bosni, regionu i cijeloj Evropi. Uprkos svim mogućim skliznućima u Bosni, međunarodna zajednica većinom gleda u drugom pravcu. Brisel insistira na rješenju brojnih problema u Bosni kroz tehnički proces integracije u EU. SAD, sa svoje strane, izražavaju tek mlaku podršku za novi plan EU, skeptične u izgledu na njegov uspjeh, ali nevoljke da angažuju američke diplomatske izvore bilo vršeći ozbiljniji pritisak na dužnosnike ili dajući alternativni pristup.

Uspjeh traži da SAD i evropski lideri odbace iluziju da je Bosna nisko rizična zemlja kojoj treba minimalno pažnje i da se može napustiti ako ne sluša. Umjesto toga, diplomati moraju insistirati da bosanski lideri nedvosmisleno iskažu spremnost da će odustati od nekih decentralizovanih vlasti zajamčenih zastarjelim mirovnim sporazumima u korist funkcionalne saradnje za reforme EU na svim administrativnim nivoima. Ako neki lokalni lideri izbjegavaju taj zahtjev, onda će barem međunarodna zajednica znati istinu i imati vremena da razmotri alternativne pristupe.

Bez odlučnosti međunarodne zajednice, novi pristup EU o kome se trubi rizikuje da kao i prethodni ode u zaborav. A drugo je pitanje da li će Bosna to mirno slijediti. S tako malo perspektive za budućnost, oni koji ne mogu napustiti Bosnu mogu vrlo brzo prihvatiti opasno vjerovanje da nemaju ništa izgubiti.

Given the worsening regional and global environment, from greater Russian involvement to increased risks of radical Islam, Bosnia’s crisis has a destabilizing potential that is much greater and wider than ever before.

German Foreign Minister Frank-Walter Steinmeier and his British counterpart, Phillip Hammond travelled to Bosnia at the end of last week and met the tripartite presidency, the parliament and leaders of all main parties, to give another push to the new European Union plan for the troubled country.

According to the plan, which Steinmeier and Hammond initiated in November and EU leaders approved in December, Bosnia’s leaders were supposed to pledge continued support to European integration in order to move to the next stage. Yet, even that symbolic step has proved problematic.

Bosnia’s tripartite presidency duly drafted a vague declaration on December 31. However, this was rejected only two days later by the President of the Serb-dominated entity of Republika Srpska, Milorad Dodik. The statement violated the broad autonomy that this entity obtained under the 1995 Dayton accord, he said.

Dodik insisted that he was not against EU accession as long as it respected Republika Srpska’s state-like prerogatives. He demanded that European integration cease to be an excuse for further strengthening of Bosnia’s central state administration.

Dodik’s position represents a clear contradiction to what is the essence of the EU integration process. Aspiring members are obliged to adjust their laws, systems and mechanisms to fit those of the EU, not impose constraints and obstacles. Candidate countries are required to establish better internal coordination and control of the processes and even cede some of their state prerogatives to EU institutions.

These steps are anathema to Dodik and to those Serbs who seem to value their independence from Sarajevo more than any attachment to Brussels. The joint declaration of Bosnian leaders on EU values should be used to assess the possibility of a functional trade off between these two opposing positions. But EU officials have traditionally been unwilling to directly confront local leaders and their radical positions and appear willing to allow a watering down of the text of the declaration.

Following the visit of the two foreign ministers to Bosnia, local politicians have been quietly negotiating a second draft of the declaration that would take into account Dodik’s complaints, which European diplomats hope Bosnia’s political elites will accept. This would enable the EU to move to the next phase, which according to the new EU initiative for Bosnia includes activation of a Stabilization and Association Agreement, SAA and preparation of a more detailed action plan for reforms.

Some EU officials fear that insistence on a strong, clear statement would only discourage local leaders, and hope that even the vaguest statement would enable them to enter the process that would eventually bring about necessary changes to the constitution.

This is a risky gambit. Similar naïve hopes and great expectations of the EU’s technical processes have doomed many previous international initiatives in Bosnia. By allowing local leaders to water down their opening European declaration, the EU risks strengthening the hand of local leaders who have been struggling to block reforms and preserve a corrupt political patronage system. A weak declaration would allow Dodik, or any other local leader, to revert to it at any stage in future in order to prove that the EU accession process does not require deep changes but accepts Bosnia’s complicated constitutional and legal system as it is.

In others words, the declaration that is designed to bring about change to Bosnia may end up being used to preserve the status quo.

There are additional signs, revealing some other, old weaknesses in the new EU initiative.

During their recent visit, the German and British foreign ministers issued a strong statement, warning Bosnian elites that the new EU initiative was Bosnia’s “last chance” and that the window of opportunity may not be open forever.

Having heard so many such statements from Western officials over two decades, Bosnian politicians have learned to recognize them as feeble attempts at pressure, typically employed when the international community lacks more convincing tools of persuasion.

What is even more problematic is that these statements show that the EU still sees Bosnia as a low-risk, low-priority country. Rather than engaging in the preparation of a comprehensive strategy that would ensure long-term stabilization of the fragile, deeply divided state, EU officials act as if Bosnians should be grateful for the brief attention Brussels bestows on them, amidst much more serious global challenges, such as Ukraine and the threat from the Islamic State and other radical Islamic movements.

Bosnia today may seem peaceful enough but there are ominous signs gathering on the horizon, indicating storms that may come. Two decades after the war, leaders of the three ethno-political blocks stick to the most of their wartime goals while divisions among the three societies which share the same country widen. Erecting barriers to progress, pandering to nationalist fears and engaging in feuds, while conspiring to siphon off state funds from myriad levels of administration, the politicians have exacerbated Bosnia’s polarization.

Likewise, the media and academia are also polarized along ethno-political lines while most NGOs are aloof from the public, remaining in existence not out of dedication to public service, but to receive foreign donations. The sad truth in Bosnia is that, with few exceptions, Bosnia’s leaders – and public – have repeatedly failed to “take ownership” of their dismal situation. The hope that last year’s social uprising would morph into a true citizen mobilization has mostly fizzled out.

The result is a split country, burdened with the wasteful, duplicative administration that is the legacy of the peace agreements. Two decades on, Bosnia is bereft of functional institutions and decision-making authority needed to modernize the economy and join the EU, and finally achieve stability. Today, Bosnian Serbs, Croats and Bosniaks can move about the country freely, but live in homogenous communities, almost completely isolated from one another.

At the same time, the regional and global environment pose new challenges to Bosnia. Neighboring Croatia and Serbia, saddled with poor leadership and worsening economies, have been undergoing gradual radicalization. Serbia’s Prime Minister Aleksandar Vucic is increasingly curtailing the media. Rightist, nationalist forces are growing stronger in Croatia. Russian support for separatism in Bosnia’s Serb entity – an incendiary proposition for Bosniaks – has grown markedly in the wake of Moscow’s clash with the West over Ukraine.

At the same time, there is growing evidence of the appeal of radical Islam to elements of the Muslim community. While the number of Bosnian Muslims who have joined the so-called Islamic State is still relatively small, more worrying are signs that some Bosniak politicians, feeling abandoned by the EU, are turning towards Islamic countries for political, business and cultural connections.

Left unchecked, the elements are in place for an eventual “perfect storm” which could shake stability in Bosnia, the region and whole of Europe. Through all of Bosnia’s slide, the international community has mostly looked the other way. Brussels has insisted on resolving Bosnia’s numerous problems through the technical process of EU integration. For its part, the US has voiced only half hearted support for the new EU plan, sceptical about its potential for success, but reluctant to engage American diplomatic resources either by mounting serious pressure on officials or by crafting an alternative approach.

Success requires that US and European leaders shed the illusion that Bosnia is a low-risk country that needs minimal care and can be abandoned if it misbehaves. Instead, diplomats must insist that Bosnia’s leaders unequivocally pledge their readiness to give up some of the decentralized powers granted under outmoded peace agreements in favour of functional coordination of EU reforms among all administrative levels. If some local leaders shun that request, then at least the international community will know the truth and have time to contemplate alternative approaches.

Without international determination, the trumpeted new EU approach risks following its predecessors into oblivion. Whether Bosnia quietly follows is another question. With so little perspective for the future, those who can’t leave Bosnia may soon adopt the dangerous conviction that they have nothing left to lose.

Tekst je prvobitno objavljen na Balkan Insight, i objavljuje se uz dozvolu autora (23.01.2015). [prevod: Dijalog BiH2.0]

This article was originally published on the Balkan Insight website and is re-published with the permission from the authors (23.01.2015).

Odgovornost za informacije i gledišta iznesena u ovom članku, isključivo leži na autorima i nužno ne odražavaju mišljenje urednika Dialogue - BiH2.0 – Dijalog, njegovog savjetodavnog odbora, Tufts univerziteta, partnera, pobornika i donatora.

Responsibility for the information and views set out in this article lies entirely with the authors, and do not necessarily reflect the opinion of the Dialogue - BiH2.0 - Dijalog Editors, its Advisory Board, Tufts University, Partners, Supporters and Donors.}

DIALOGUE - BIH2.0 - DIJALOG je posvećena promociji otvorenog pristupa politici, informacijama i djelovanju vlasti, na prostoru Bosne i Hercegovine.
DIALOGUE - BIH2.0 - DIJALOG is committed to promoting Open Policy, Open Information, and Open Government across Bosnia-Herzegovina.

© DIALOGUE - BIH2.0 - DIJALOG (2015)