Poruke koje će kancelarka Merkel dostaviti, predmet su velikog broja medijskih špekulacija. Njena posjeta dešava se nakon skoro tačno osam mjeseci od predstavljanja proslavljene britanskonjemačke inicijative za BiH koju je Evropska Unija (EU) naknadno usvojila. Inicijativom je, u suštini, pritisnut “reset” dugmić za odnose EU sa BiH, otklanjajući zahtjev za promjenom Ustava kako bi se osigurala puna politička jednakost građana, kako je to u presudi Evropskog suda za ljudska prava naloženo, kao uvjet za odmrzavanje Sporazuma o stabilizaciji I pridruživanju sa EU (SAA), te se umjesto toga zahtijevala “neopoziva pisana obaveza” lidera parlamentarnih stranaka da će se uključiti u ekonomske i socijalne reforme. Nekoliko sedmica nakon dogovora o tome kako će pisana obaveza biti formulirana (najviše iz razloga da bi odgovarala zahtjevima Predsjednika Republike Srpske, Milorada Dodika, lidera Saveza nezavisnih socijaldemokrata (SNSD) i njegovog saveznika Dragana Čovića, hrvatskog člana Predsjedništva BiH I lidera Hrvatske demokratske zajednice BiH), obaveza je potpisana u februaru. SAA je aktiviran 1. juna.

Unatoč prividno obvezujućoj izjavi o reformama, ništa nije postignuto dok država kreće ka kolektivnom ljetnom odmoru. Prvi postignut dogovor o reformi između državnog i entitetskih premijera, EU delegacije u BiH i međunarodnih financijskih institucija – naročito Međunarodnog monetarnog fonda (MMF, čija podrška je ključna za održavanje solventnosti zaduženih napuhanih vlada BiH), bio je izmjena Zakona o radu u BiH. Ovaj izbor je bio očito zasnovan na nadi da će bilo kakav dogovor o reformskom paketu stvoriti put ka težim reformama u budućnosti. Iako je očekivano izazvao velik otpor javnosti, uspješno je izbjegao udar na ukorijenjene političke elite u BiH tamo gdje bi ih najviše boljelo – u području javnog zapošljavanja i preduzeća. Oni su ključni za održavanje političke kontrole i njihovih mreža patronaže. Centralna pozicija političkih elita klijentelizma naglašena je prilikom spora u vezi sa metodom imenovanja direktora javnih preduzeća koji je doveo do kolapsa Vlade Federacije, sa odlaskom Demokratske fronte iz vladajuće koalicije. Neuspjeh BiH da usvoji novi Zakon o radu do kraja juna, doveo je zemlju u sukob sa MMF-om, koji za rezultat BiH uskraćuje veoma potrebnih 710 miliona dolara tranše stendbaj-aranžmana. Jasno, ne postoji obaveza za fundamentalne reforme operativnog sistema države, koji politici dozvoljavaju da bude profitno preduzeće.

Iako politička nelagoda raste, čini se da se bh. političke elite upuštaju u opkladu u koju se upustila i Grčka predvođena Sirizom (koju bi mogli izgubiti): da je prijetnja o nestabilnosti cijena koju EU – naročito Njemačka - nije spremna platiti. Bh. politička elita njemačko-britansku inicijativu doživljava kao znak slabosti – politiku ograničavanja nastalu iz straha od nestabilnosti i oklijevanja da se prizna stvarni izvor problema u BiH: poslijeratni politički sistem koji dozvoljava maloj grupi političara obogaćivanje dok u isto vrijeme potiču društvene tenzije izgrađene oko održavanja etno-nacionalnih uvreda i straha. I dok su zvanične političke izjave o JMBG protestima 2013. godine, protestima u februaru 2014. godine i plenumima bile uglavnom konkretne – podržavajući javni aktivizam i pravo na mirne proteste – opažena prijetnja od širih društvenih nemira motivirala je povlačenje na kojem je izgrađena EU inicijativa. Iz ovog razloga je Njemačka, inače beskompromisna glede uvjetovanosti unutar Eurozone, konzistentno oklijevala primijeniti strogu uvjetovanost na BiH. Zbog toga su i bh. političari razvili razuman osjećaj sigurnosti da će, kada postane kritično, biti izbavljeni u ime održanja stabilnosti. Dogovor za koji misle da su napravili sa EU razumiju kao – mi glumimo proces reforme, vi nam kupujete društveni mir i nastavljenu kontrolu. Generalna bh. populacija počinje zaključivati da je stvarna motivacija EU da ih ušućuje, unatoč tačkama govora da inicijativa za cilj ima unaprijeđenje njihovih života. Na građanskom nivou, ovo se čini kao savez između EU i BiH protiv njih.

The messages that Chancellor Merkel will deliver are the subject of a great deal of media speculation. Her visit will come almost exactly eight months after the launch of a much heralded German-British initiative on Bosnia and Herzegovina that the European Union (EU) subsequently adopted. The initiative essentially hit the “reset” button on the EU’s relations with BiH, removing a requirement to amend the constitution to ensure full political equality of all citizens in a ruling by the European Court of Human Rights as a condition to unfreeze the EU’s Stabilization and Association Agreement (SAA), and instead just requiring an “irrevocable written commitment” by parliamentary party leaders to engage in economic and social reforms. After several weeks of back and forth on how the written commitment should be phrased (mostly to accommodate demands by Republika Srpska President Milorad Dodik, leader of the Union of Independent Social Democrats (SNSD) and his ally, Dragan Čović, Croat member of the BiH Presidency and leader of the Croatian Democratic Union of BiH), the commitment was signed in February. The SAA was activated on June 1.

Yet despite the ostensible binding commitment to reform, nothing has been accomplished as the country embarks on a collective summer break. The first reform agreement reached among the state and entity prime ministers, the EU Delegation to BiH, and the international financial institutions – particularly the International Monetary Fund (the IMF, whose backing is essential to maintain the solvency of BiH’s indebted and bloated governments), was to amend BiH’s labor law. This choice was surely predicated on the hope that any agreement on the reform package would pave the way for harder reforms down the road. But while it predictably engendered wide popular resistance, it successfully avoided hitting the entrenched political elite of BiH where it would hurt them most – in the realm of public employment and enterprises.These are essential to maintaining their patronage networks and political control. The centrality to political elites of clientelism was underscored in a dispute over the appointment method for public company directors and led to the collapse of the Federation government, with the departure of the Democratic Front from the ruling coalition. BiH’s failure to adopt a new labor law by the end of June has put the country at odds with the IMF, which is denying BiH a much-needed $710 million Standby Arrangement tranche as a result. Clearly, there is no commitment to fundamental reform of the country’s operating system, which allows politics to be a for-profit enterprise.

Yet while political unease is growing, BiH’s political elites seem to be making the same bet that the Syriza-led government in Greece has made (and may yet lose): that the threat of instability is a price the EU – and particularly Germany – is unwilling to pay. BiH’s political elite perceive the German-British initiative as a sign of weakness – a containment policy born of fear of instability and a reluctance to admit the real source of BiH’s problems: a post-war political system that allows a narrow cabal of unaccountable politicians to enrich themselves while stoking social tensions built around maintaining ethno-national grievances and fear.While the official policy statements around the summer 2013 ID number protests and February 2014 protests and plenums were generally on the mark – in support of public activism and the right to protest peacefully – the perceived threat of wider social unrest motivated the climb-down upon which the EU initiative was built. It is for this reason that Germany, an economic conditionality hardliner within the Eurozone, has consistently resisted applying strict conditionality to BiH. Therefore, BiH’s politicians have developed a reasonable sense of security that when the chips are down, they will be bailed out in the name of maintaining stability.The arrangement that they believe they made with the EU amounts to – we pretend to reform, you buy us social peace and continued control. The general BiH population is beginning to conclude that the EU’s real motivation is to keep them quiet, despite the talking points that the initiative is aimed at improving their livelihoods. At the popular level, this appears to be an alliance between the EU and the BiH political elite against them.

Plan Predsjednika RS-a, Milorada Dodika, da održi referendum o ustavnosti pravosudnih struktura BiH na državnom nivou i svim odlukama Visokog predstavnika pokazuju nedostatak kredibiliteta EU. Dodik je istu prijetnju napravio i 2011. godine. U to vrijeme je tadašnja visoka predstavnica EU za vanjsku i sigurnosnu politiku, Catherine Ashton, dezavuirala njezinog Specijalnog predstavnika EU, Visokog predstavnika Valentina Inzka, odlaskom u Banja Luku i najavom “strukturiranog dijaloga” o pravosuđu sa vlastima BiH. Dodik je tada rekao da će “za sada” odustati od referenduma. Godinama, strukturirani dijalog je služio svrsi bušenja rupa u državnim pravosudnim institucijama, uz efikasnu saradnju sa Evropskom komisijom. Pravosudni sistem BiH trpi, kao rezultat toga. Naredni planirani dijalog ostaje dogovoren za narednu sedmicu, unatoč njegovoj prijetnji o referendumu. Pitanje je o čemu se to može diskutovati. Izostanak reakcije na prijetnju o referendumu je posljednja manifestacija standardne EU politike, pod kojom se direktnim prijetnjama ne parira, već ih se ignoriše. Ovime se pokazuje neodlučnost i slabost.

Posjeta kancelarke Merkel dolazi u prikladno vrijeme, ali samo ako se ona suoči sa ružnim realnostima EU – i berlinskim – drugotrajnim politikama, koje su pomogle da se BiH dovede u sadašnju nezavidnu situaciju. Njemačka je centar gravitacije EU. Svidjelo nam se ili ne, kancelarka Merkel “odlučuje” o tome da li će EU ostati na birokratskom autopilotu na kojem je od 2006. Godine u BiH, ili će se napokon desiti iskrena intelektualna procjena. Promjena u dinamici neuspješnog EU pristupa umnogome ovisi o njoj. Da primijenimo često upotrebljivan termin u BiH, vlasništvo nad neuspješnom politikom EU je njezino.

EU pristup BiH ostaje baziran na vjerovanju da proces proširenja može riješiti problem nefunkcionalnosti države, korupciju, nedostatak vladavine zakona – i korijen svega toga – nedostatak političke dgovornosti. Politika koja je konzistentno neuspješna više od devet godina treba biti potpuno diskreditirana. A ipak osnovica pretpostavki EU politike ostaje nepromijenjena. Inicijativa je u konačnici pokušaj da se ponovno namjesti ova politika, a ne analizira i ponovno posjeti. Nakon protesta i poplava 2014. godine, postojala je otvorenija diskusija u zapadnim diplomatskim krugovima u vezi sa pristupom BiH. Prošle godine u ovo vrijeme, postojala su iskrena priznanja evropskih i zapadnih zvaničnika da je politika neuspješna – i otvorena pitanja o tome kako je rekalibrirati. Njemačko-britanska inicijativa je, na inzistiranje njemačkog ureda za vanjsku politiku, kratko prespojila to početno dublje preispitivanje po dizajnu. To je politika bazirana na tome šta Njemačka ne želi uraditi – ili za šta ne želi biti odgovorna. Tako da je barem posljednjih pet godina Njemačka imala glavnu ulogu u EU (uz entuzijastičnu podršku EU institucija, Francuske, Italije i drugih) da sistematski opustoši institucionalne mehanizme koji su bili potrebni za provedbu trošne oligarhijske političke strukture u BiH – međunarodnog Visokog predstavnika i EU vojne sile kojoj je po Poglavlju 7 dopušteno korištenje sile, EUFOR-a. Uz suprotstavljanje ovoj agendi unutar Vijeća za implementaciju mira od strane SAD-a, Ujedinjenog Kraljevstva, Turske, Holandije, Kanade i Japana, uspješno je izvršena efikasnim onesposobljavanjem obje institucije financijski i politički. Legalno ostaju validne kao i do sada. Praktično, postale su bezopasne i nebitne. Ovim je stvoren idealan ekosistem za političku elitu koja nema nikakvu dobit od ispunjavanja EU standarda: okolinu bez pravila. Političke elite mogu zadržati svoju sposobnost generisanja straha među zajednicama (koji je bio umnogome neutraliziran do 2006 godine, zastrašivanjem sa Zapada) i njihovu sposobnost određivanja ekonomskih dobitnika i gubitnika kroz sisteme patronaže.

“Međunarodna zajednica”, kojoj je povjerena provedba starih dejtonskih pravila, izbjegla je ovu odgovornost. A ipak odbija tražiti zamjenu dejtonskog Ustava za bolji operativni sistem za državu, onaj koji bi dozvolio političku odgovornost i mogućnost da se ona sama reformira. BiH je sada, i bila je od 2006. godine, u mrtvoj zoni u kojoj efektivno ne postoje pravila. Otuda politička sloboda i drskost kojom se političari veličaju i bogate na račun države. Posmatrači koji pružaju uporište ovim troškovima su domaći i zapadni – uključujući i one u Njemačkoj koji se opiru plaćanju za dodatna izbavljenja Grčke bez (prethodno dogovorene) reforme. Trenutna politika se svodi na pokušaj ograničavanja bez sigurnosti i alata za provedbu. Uz izbjegnute ove stavke, jedini uticaj koji EU ima je novac. Bh. političari to znaju. Kancelarka ne bi trebala miješati tišinu sa stabilnošću. I ovo zahtijeva suočavanje sa statusom quo.

RS President Milorad Dodik’s plan to hold a referendum on the constitutionality of the BiH-level judicial structures and all the decisions of the international High Representative demonstrates the EU’s lack of credibility. Dodik made precisely the same threat in 2011. At that time, then-EU foreign policy chief Catherine Ashton undercut her own EU Special Representative, High Representative Valentin Inzko, by going to Banja Luka and announcing a “structured dialogue” on the judiciary with BiH authorities. Dodik said at the time that he would cease pursuing the referendum “for now.” For years, the structured dialogue served his purpose of hollowing-out the state judicial institutions, with the European Commission’s effective collaboration. The judicial system of BiH has suffered as a result. The next planned dialogue remains scheduled for next week, despite his referendum threat. One wonders what there is to discuss. The non-reaction to the referendum threat is the latest manifestation of the EU’s business as usual policy, under which direct challenges are not parried but ignored. This projects irresolution and weakness.

So Chancellor Merkel’s visit comes at an opportune time, but only if she confronts the ugly realities of the EU’s – and Berlin’s – long-standing policies, which have helped drive BiH into its current dire situation. Germany is the EU’s center of gravity. Like it or not, Chancellor Merkel is “the decider” on whether the EU will remain on the bureaucratic autopilot it has been on since 2006 in BiH, or whether an intellectually honest policy reappraisal finally takes place. Changing the dynamic of the EU’s failed – and still failing – approach is largely up to her.To repurpose an oft-employed term in BiH, the ownership of the EU’s policy failure is hers.

The EU’s approach to BiH remains based on the belief that the enlargement process can resolve the country’s dysfunctionality, corruption, lack of rule of law and – at the root of it all – lack of political accountability. A policy that has failed consistently for over nine years ought to be thoroughly discredited. Yet the baseline assumptions of the EU policy remain unchanged. The initiative amounts to an attempt to “reset” this policy, not analyze or revisit it. Following the 2014 protests and floods, therewas more open discussion in Western diplomatic circles about how to approach BiH.Last year at this time, there were frank admissions from European and Western officials that the policy had failed – and open questioning of how to recalibrate it. The German-British initiative, at the insistence of Germany’s Foreign Office, short-circuited that nascent deeper reappraisal by design. It is a policy based on what Germany doesn’t want to do – or be responsible for. So for at least the last five years, Germany has led the charge within the EU (with enthusiastic support from EU institutions, France, Italy and others) to systematically gut the institutional mechanisms that were necessary to enforce BiH’s rickety oligarchical political structure – the international High Representative and a Chapter 7-empowered EU military deterrent force, EUFOR. Facing opposition within the Peace Implementation Council from the US, UK, Turkey, the Netherlands, Canada and Japan to this agenda, it has been successfully pursued by effectively neutering both institutions financially and politically. Legally, they remain as valid as ever. Practically, they have become toothless and rendered irrelevant. This has created the ideal ecosystem for a political elite with nothing to gain from meeting EU standards: a rules-free environment. Political elites can wield their ability to generate inter-communal fear (which had been largely neutralized until 2006 by Western deterrence) and their ability to determine economic winners and losers through their patronage systems.

The “international community,” entrusted to enforce the bad old Dayton rules, has shirked this responsibility. Yet it also refuses to pursue replacement of the Dayton constitution with a better operating system for the country, one that would allow for political accountability and the country’s self-reform.BiH is now, and has been since 2006, in a dead zone in which effectivelythere are no rules. Hence the ongoing political free-for-all and shamelessness with which politicians pursue self-aggrandizement and enrichment at public expense. The publics which are footing the bills are both domestic and Western, it is important to note – including those in Germany who resist paying for further Greek bailouts without (previously agreed-upon) reform. The current policy amounts to attempting containment without security and enforcement tools. With these eschewed, the only lever left to the EU is money.BiH’s politicians know this. The Chancellor should not mistake quiet for stability. Only real progress can deliver lasting stability. And this requires confronting the status quo.

Kancelarka Merkel ima priliku naredne sedmice da pokaže vizionarsko, racionalno i odgovorno njemačko vodstvo u regiji. To je učinila i prije, u Beogradu u avgustu 2011. godine, otvoreno i javno primoravajući srbijanskog predsjednika Borisa Tadića da se suoči s pitanjem Kosova, tako postavljajući temelje za (sada vođen od strane EU i zaustavljen) dijalog između Prištine i Beograda. Taj postupak je značio uzimanje politike od njemačkog ureda za vanjsku politiku i preuzimanje efektivnog vodstva nad EU i širim Zapadom glede bitnog otvorenog pitanja. Okolnosti zahtijevaju isto snažno vodstvo i u Sarajevu naredne sedmice.

Da bi imale transformativni uticaj, poruke kancelarke Merkel moraju biti direktne, otvorene i izrečene javno.

Prvo, ona mora staviti tačku na slobodan pad u BiH, omogućen izbjegavanjem odgovornosti od strane EU. Ovo bi značilo da je ona dala do znanja da bilo kakve dalje promjene granica u regiji neće biti tolerirane, i da će bilo kakvi pokušaji obnavljanja interetničkih konflikata biti suočeni sa snažnim i silovitim odgovorom sa Zapada. Ovo ne bi samo razoružalo konzistentne napore Milorada Dodika za upostavljanjem de facto (i konačno de jure) nezavisnosti RS-a, već bi poslalo poruku ostalima u regiji koji su u skorije vrijeme raspirili interetničke tenzije – što je važno i makedonskom premijeru Nikoli Gruevskom.

Nadalje, Merkel bi se trebala izjasniti da je jasno da i unatoč ponovljenim naporima i datoj koristi sumnje, da je sada i više no jasno da se bh. politički lideri prosto ne žele pridružiti EU (ili NATO-u), jer bi to potkresalo same temelje njihove moći. Ako oni izaberu ostaviti zemlju da vene pod dejtonskim sistemom, tada će to biti samo njihov izbor. Ali da su dani izbjegavanja primjene pravila, u nadi da će bh. političari evoluirati, gotovi. Dejton je evolucionarna slijepa ulica kojoj je potrebna vanjska moć da bi uopće i funkcionirala, tako da je BiH neophodan novi jak Visoki predstavnik i zastrašujuća sila EUFOR-a. Sve dok bh. političke elite odbijaju usvojiti nova, bolja pravila koja zapravo služe građanima ove zemlje i njihovim budućnostima, Njemačka i EU i širi Zapad moraju ostati posvećeni provedbi starih loših pravila – ako je potrebno i neograničeno dugo. Sve skupa, ove izjave bi ublažile snažnu mogućnost bh. političkih elita da djeluju uz pomoć straha.

Druga komponenta poruka kancelarke Merkel bi se uistinu dobro odigrala na domaćem frontu. To jeste: Političari u BiH mogu nastaviti biti neodgovorni i stavljati pod hipoteku budućnost svoje zemlje i njezinih građana zarad njihovog političkog preživljavanja – ali ne na račun zapadnih poreskih obveznika. Neuspjeh bh. političara da ispune prvi konkretan zahtjev EU inicijative pokazuje ponovo njihovu nevoljkost za reformom i osjećaj prava na teško zarađen novac zapadnih poreskih obveznika. I dok EU i međunarodne financijske institucije ostaju spremne da pomažu ljudima u BiH tokom dugo odgađane tranzicije ka ekonomiji koja nagrađuje inicijativu i težak posao, neće više financirati političku neodgovornost i lošu upravu. Kada plate i penzije ne budu isplaćene, bh. građani bi trebali kriviti svoje političare – ne Njemačku, EU ili Zapad. Od sada, fondovi će biti isplaćeni samo po implementaciji reformi. Sve do tada, EU i drugi zapadni akteri će nastojati da informišu građane BiH o rizicima i mobilizirati ih u ime sistema i politika koje mogu funkcionirati – protiv političkih elita koje to odbijaju.

Takve snažne i nedvosmislene poruke bi promijenile strukturu političkih podsticaja u BiH (pogledati tabele). Također bi značile i kompletno napuštanje normalnih procedura djelovanja EU i oklijevanja Njemačke da preuzme vodeću ulogu. Vjerovatnoća da će kancelarka Merkel izjaviti nešto slično ovome u četvrtak je veoma niska. Ali protraćiti ovu priliku da dostavi ove poruke – i promijeni smjer EU politike – značilo bi stavljanje njezinog osobnog pečata na neuspjelu politiku. Ta politika može kupiti neko vrijeme, ali jedino kopa dublju jamu za BiH – i Evropu.

Chancellor Merkel has the opportunity next week to demonstrate visionary, rational and responsible German leadership in the region. She has done this before, in Belgrade in August 2011, bluntly and publicly forcing Serbian President Boris Tadić to confront the Kosovo question, thereby laying the groundwork for a (now EU-managed and stalled) Belgrade-Prishtina dialogue. Doing so meant seizing the policy from the German Foreign Office and taking effective leadership of the EU and wider West on an important open issue.Circumstances require the same forceful leadership in Sarajevo this week.

To have a transformative impact, Chancellor Merkel’s messages must be direct, blunt, and delivered publicly.

First, she must put an end to the freefall in BiH, enabled by the EU’s flight from responsibility. This would entail her making clear that no further border changes in the region will be tolerated, and that any attempts to rekindle interethnic conflict would be met by a withering and forceful Western response. This would not only disarm Milorad Dodik’s consistent efforts to press for de facto(and ultimately de jure) RS independence, but would send a message to all others in the region who have recently fanned interethnic tensions – not least Macedonian Prime Minister Nikola Gruevski.

Furthermore, Merkel should state that it is clear that despite repeated efforts and having given them the benefit of the doubt, it is now abundantly clear that BiH’s political leaders simply do not want to join the EU (or NATO), as it would undercut the very foundations of their power. If they choose to keep the country languishing under the Dayton system, then that will be their choice. But the days of refraining from enforcing the rules, in the hope that BiH’s politicians will evolve, are now over. Dayton is an evolutionary dead-end that requires external power to function at all, so BiH requires a new strong High Representative and credible EUFOR deterrent.So long as BiH’s political elites refuse to adopt new, better rules which actually serve the country’s citizens and their futures, Germany and the EU and wider West must remain committed to enforcing the bad old rules – if need be, indefinitely. Together, these statements would defuse the BiH political elite’s potent ability to leverage fear.

The second component to Chancellor Merkel’s messaging would actually play well on the home front. That is: BiH politicians can continue to be irresponsible and mortgage their country’s – and their citizens’ – future for their own political survival – but not at Western taxpayers’ expense. The failure of Bosnia’s politicians to meet the first concrete requirement of the EU initiative demonstrates yet again their unwillingness to reform and sense of entitlement to Western taxpayers’ hard-earned funds.While the EU and international financial institutions remain willing to assist BiH’s people in a long-delayed transition to an economy that rewards initiative and hard work, they will no longer fund political irresponsibility and mal-governance. When salaries and pensions cease to be paid, BiH citizens should blame their politicians – not Germany, the EU, or the West. From now on, funds will only be delivered upon implementationof reforms. But until then, the EU and other Western actors will endeavor to inform BiH’s people about the stakes and mobilize them on behalf of a system and policies that can work – against the political elites who refuse to do so.

Such strong and unambiguous messages would change the political incentive structure in BiH (see charts). They would also entail a complete departure from the EU’s normal operating procedures and from Germany’s reluctance to assume the responsibility of leadership. The likelihood of Chancellor Merkel making such statements on Thursday is exceedingly low. But to squander this opportunity to deliver these messages – and change the course of EU policy – would amount to her placing her personal brand on a failed policy.That policy may buy some time, but it is only digging the hole deeper for BiH – and Europe.